João Fraga de Oliveira

SEF: responsabilidades organizacionais, face às individuais e políticas

Um cidadão ucraniano morreu em 12 de Março deste ano, poucas horas (dois dias) depois de, vindo de avião, desembarcar em Portugal.

A morte ocorreu na sequência de ter estado nas instalações (Centro de Instalação Temporária do aeroporto Humberto Delgado), em Lisboa, sob responsabilidade do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), no contexto de um processo de controle da legalidade da sua permanência em Portugal, como estrangeiro.

Segundo foi divulgado pela comunicação social e por entidades oficiais, essa morte está associada a métodos de trabalho integrando ofensas corporais e psicológicas utilizados por trabalhadores (inspectores) do quadro de pessoal do SEF.

Pelo menos no domínio público, a situação tem sido focada essencialmente por (apenas) duas ópticas.

Por um lado, a óptica criminal, naturalmente assente na presunção de que, por causa de alguém como pessoa e como trabalhador ter feito mal o que devia fazer bem ou não ter feito o que devia fazer, morreu uma pessoa. Aliás, alguns desses trabalhadores do SEF encontram-se mesmo em situação de prisão (preventiva) domiciliária, acusados pelo Ministério Público do crime de homicídio qualificado.

Por outro lado, pela óptica política, mormente quanto à acção do Governo, especialmente do Ministro da Administração Interna (MAI), bem como do Presidente da República (PR).

Mas, por esta óptica, focando quase só as consequências, o envolvimento (ou falta dele) político posterior à morte do cidadão ucraniano, mormente a responsabilização do MAI e do PR no atraso de informação e apoio social e económico imediato à viúva, a residir na Ucrânia.

Por esta óptica, a política, o assunto já foi debatido na Assembleia da República e tem sido objecto de acesa polémica no espaço público.

Mas há uma outra óptica pela qual a situação pode (deve) ser focada: a óptica essencialmente organizacional e, nesta, mais especificamente, pela da gestão do trabalho das pessoas.

Por esta óptica, são de acentuar e enquadrar alguns factos com tal relacionados.

Depois da situação, se bem que só agora com a sua maior divulgação pública, continua a haver denúncias[1], acusando trabalhadores do SEF (não se sabe se os mesmos, se também outros) de desempenharem o seu trabalho com processos e metodologias do mesmo tipo das utilizadas, em Março, quanto ao controle da situação daquele cidadão ucraniano. Ainda que não com a mesma gravidade das consequências.

Para além disso, a própria Ordem dos Advogados tem denunciado abusos de autoridade que se terão verificado da parte do SEF mesmo antes de se ter verificado esta situação com o cidadão ucraniano, por exemplo, pelo menos, no que respeita a interdição ou dificultação da assistência jurídica a estrangeiros[2].

É certo que no SEF pelo menos dois superiores hierárquicos (directores departamentais ou funcionais) desses trabalhadores indiciados como com responsabilidade na morte do cidadão ucraniano se demitiram ainda nesse mês de Março.

Sabe-se também (declarações do MAI na Assembleia da República) que um outro superior hierárquico a quem tinha sido instaurado um processo disciplinar e que se demitiu (só) em Dezembro de 2020), num relatório que elaborou pouco tempo depois da ocorrência dessa situação em março de 2020 nas instalações do SEF escreveu que, em síntese, não encontrou motivo para crítica aos seus subordinados envolvidos no processo de controle da legalidade, como estrangeiro, da situação desse cidadão ucraniano.

Releva também reflectir que a responsável máxima do SEF, a directora-geral, durante pelo menos nove meses, que se saiba, não terá feito qualquer crítica pública relevante aos seus subordinados e só o fez mais recentemente, em Novembro, quando a situação foi mais do conhecimento público geral, demitindo-se do cargo depois disso, já em Dezembro, após críticas duras ao SEF no que concerne a esse caso por parte de uma responsável da União Europeia com autoridade no domínio em causa.

É também significativo que o respectivo sindicato, que se saiba, não tenha, logo após ter ocorrido tal situação, tomado posição de crítica clara e incisiva quanto ao assunto de ordem ética e deontológica, quer ao nível profissional, quer ao nível organizacional.

Relevante é também o facto de o MAI ter declarado (Assembleia da República, 8 de Abril) que houve, por parte do SEF, “negligência grosseira e encobrimento gravíssimo”.

Sendo assim, fica a ideia de que, quer da parte dos inspectores do SEF mais associados no desempenho das suas funções com a morte do cidadão ucraniano, quer de outros trabalhadores do SEF (que não denunciaram criticamente logo tais processos de trabalho), quer dos superiores hierárquicos intermédios, quer da responsável de topo (directora-geral) do SEF, vinha a haver, algum entendimento (pelo menos por omissão ou passividade) de “normalidade” no tipo de desempenho profissional dos trabalhadores (inspectores) desse serviço público nos procedimentos e relações que integram o processo de controle, no aeroporto de Lisboa, da legalidade da situação de estrangeiros que por aí entram em Portugal.

Nesse sentido, algo que especialmente se questiona com tal objectivo “encobrimento e negligência grosseira” (citando o MAI) é se, de algum modo, no SEF, numa perspectiva de avaliação do desempenho dos inspectores, na senda dos “resultados obtidos na prossecução de objetivos individuais em articulação com os objetivos da respetiva unidade orgânica” [3], se têm admitido (ou, pelo menos, se têm “encoberto”, aceitando-os ou tolerando-os) tal tipo de métodos de trabalho, ainda que em frontal choque com o, declarado, “dever e responsabilidade de garantir e proteger o direito à vida e integridade física das pessoas que estão à responsabilidade deste serviço de segurança” (como declarou a directora-geral do SEF, em 11 de Novembro[4]).

Assim, pode haver quem presuma, com razão ou não (depende de que factualmente tal se esclareça), que as metodologias de trabalho utilizadas nesse processo relacionado com o cidadão ucraniano, ainda que sem a mesma gravidade das consequências, já ali, no SEF, vinham a ser “normalmente” aplicadas há algum tempo.

Ou seja, que já era um certo padrão, uma certa “cultura organizacional”, este tipo de processos e metodologias de trabalho “poderóticas”[5] no controle da (i)legalidade da permanência de estrangeiros em Portugal, pelo menos naquela unidade orgânica.

O SEF é um serviço público e, como tal, tem obrigação legal de ter instituído e aplicar aos seus trabalhadores um sistema de avaliação de desempenho[6], o qual, no caso das funções dos trabalhadores em causa (“carreira de investigação e fiscalização”), é um sistema específico[7].

Pelo menos por uma óptica muito particular de gestão (direcção) das organizações e, especificamente, de gestão (pela organização e avaliação) do trabalho das pessoas, dir-se-á (admita-se esta analogia, ainda que, convém-se, simplista), qualquer organização (empresa, pública ou privada, departamento da administração pública ou organização empregadora de outra natureza) mas, mormente, um serviço público, pode ser comparada a uma orquestra.

Partindo daqui, a respectiva direcção (no caso das empresas, administração ou gerência), ou seus representantes directos (estruturais ou circunstanciais) na organização serão, nessa função, o “maestro”, sendo a “pauta” o sistema de avaliação de desempenho.

É muito em conformidade com a avaliação de desempenho (a “pauta”) e, depois, talvez mais ainda, como esta é aplicada pela hierarquia (o “maestro”), que os trabalhadores “tocam”, que desempenham as suas funções[8].

A principal realidade a inferir desta analogia, especialmente no caso de um serviço público, é que é também muito em função da natureza do sistema de avaliação de desempenho, bem como, talvez ainda mais, da sua aplicação, que depende o efeito virtuoso, da promoção e desenvolvimento de resultados de interesse público prestado, bem como, pela coesão e cultura interna (endógena e exógena) promovida, do desenvolvimento e credibilização organizacional.

Tendo isso em conta, concretamente, considerando a estrutura e o conteúdo, bem como a forma de aplicação desse sistema de desempenho no contexto da missão, competências, âmbito e efectivo funcionamento do SEF, e particularmente no que se relaciona com a situação em causa, seria interessante saber, relativamente aos trabalhadores (mais) envolvidos, bem como a outros trabalhadores (inspectores) com funções idênticas, pelo menos quatro coisas: i) Quais os “objetivos individuais em articulação com os objetivos da respetiva unidade orgânica”, do SEF, “negociados” com a hierarquia? ii) Quais os parâmetros específicos de avaliação de desempenho aplicáveis e aplicados? iii) Até que ponto e em que sentido metodologias de trabalho do tipo das utilizadas no CIT do aeroporto de Lisboa associadas à morte do cidadão ucraniano em Março têm vindo a ser valorizadoras, desvalorizadoras ou não consideradas nesses parâmetros de avaliação de desempenho? iv) Qual o resultado da respectiva avaliação individual de desempenho, absoluta e relativa?

Subjacente ao que precede, está a questão de que, sim, presumindo-se a confirmação do que veio a público, haverá, sem dúvida, responsabilidade individual, até porque indiciada de criminal, dos inspectores em causa.

Mas não haverá também, talvez até mais, ao nível hierárquico e de gestão, por acção ou omissão, responsabilidade organizacional no / do no SEF, em si, como organização?

É claro que, indo por aqui, pela óptica organizacional e de gestão do trabalho das pessoas acaba por se chegar ao relacionamento com a óptica orgânico-estatutária (natureza do SEF – policial, administrativa? – como serviço público, sua missão, objectivos, competências, poderes, meios, quadro de pessoal, qualificações, formação dos trabalhadores), domínio de que, como em qualquer outro organização, sempre acaba por depender a gestão (incluindo a do trabalho das pessoas) e funcionamento do SEF.

E, daí, à eventual ligação com a óptica de controle / acompanhamento da organização e funcionamento do SEF (como de qualquer serviço público) por parte da tutela governamental, o que coloca a hipótese de, nesta perspectiva, se acabar por ter de (também) focar responsabilidade política (ainda que indirecta) na situação em análise.

Aliás, tanto quanto se sabe (declarações do MAI), a reestruturação do SEF já estava “inscrita no programa do Governo” e “vai iniciar-se em Janeiro de 2021”[9]

De qualquer modo, o que interessa aqui destacar é que a análise desta situação não pode resumir-se a esta em si e ao que lhe foi posterior mas também, talvez mesmo mais, num perspectiva de organização e gestão do funcionamento (e necessariamente, neste, do trabalho que implicava) ao que a precedeu, às suas causas mais ou menos remotas da ordem da gestão do trabalho das pessoas na (pela) organização.

Isto é, voltando à referida analogia “musical” e generalizando pelo menos a todos os serviços públicos (muito embora tal também seja pertinente para a gestão de qualquer empresa, como organização e particularmente como entidade empregadora), a gestão do trabalho das pessoas (e, nesta, a organização do trabalho, as condições de trabalho e a avaliação do seu desempenho) é determinante na “música”, “maviosa”, de interesse público, de credibilização e desenvolvimento organizacional “tocada” por esse serviço público e, concretamente, pelos trabalhadores ao seu serviço.

Ou, pelo contrário, no “ruído”, perverso, de não satisfação ou mesmo de lesão do interesse público, de descredibilização, atrofiamento e entropia organizacional que, inclusive, dependendo da natureza desse serviço público, pelos vistos, pode ser mortal.

Em conclusão, nesta como em situações idênticas, na análise e reflexão (e acção) a promover, desenvolver e concretizar, a pretender-se consequente visando o serviço e (de) interesse público, para além da incidência de ordem individual e eventualmente política, não pode deixar de ter em conta o enfoque organizacional e, neste, sobretudo, a natureza, condições, organização e avaliação, enfim, a gestão do trabalho dass pessoas nessa organização.

Inspector do trabalho aposentado

[1] “Crime no aeroporto: há mais queixas de agressões no SEF” – Expresso – 17/12/2020 – Expresso | Crime no aeroporto: há mais queixas de agressões no SEF

[2] Comunicado de imprensa da Ordem dos Advogados de 19/12/2020 – Luís Menezes Leitão: “Tem havido grandes dificuldades para exercer advocacia nas instalações do SEF” – Ordem dos Advogados (oa.pt)

[3] Alínea a) do Artº 7º da Portaria 634/2015

[4] “Directora do SEF diz que inspectores devem proteger o direito à vida” – JN, 11/11/2020, com base na Agência Lusa –Diretora do SEF diz que inspetores devem garantir e proteger o direito à vida – JN

[5] “A poderose: análise clínica” – Gazeta da Beira, 30/01/2020 – João Fraga de Oliveira | Gazeta da Beira

[6] Na administração pública, em geral, desde 2007, o Sistema Integrado de Gestão e Avaliação de Desempenho na Administração Pública (SIADAP) –Lei 66-B/2007, de 28/12, na sua redacção actual.

[7] Portaria 634/2015, de 18 de Agosto.

[8] “A avaliação de desempenho e o desempenho da avaliação” – Gazeta da Beira, 01/03/2014 – A avaliação de desempenho e o desempenho da avaliação | Gazeta da Beira

[9] Ministro anuncia início da reestruturação do SEF em Janeiro – Público, 14/12/2020 – Ministro anuncia início da reestruturação do SEF em Janeiro | Ministério da Administração Interna | PÚBLICO (publico.pt)