António Bica

É insensato legislar sobre prevenção dos fogos florestais sem considerar a economia da floresta e sem respeitar a constituição

Em 17 de Agosto de 2017 foi publicada a Lei 76/2017 a dar nova redacção ao Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios, que data de há 11 anos – decreto lei 124/2006 de 28 de Junho alterado pelo decreto lei 17/2009. Tal como os diplomas legais anteriores, esta lei 76/2017 regula a prevenção dos fogos florestais, fazendo recair sobre os proprietários florestais quase toda a correspondente responsabilidade.

Os pequenos e médios proprietários são em número de muitas centenas de milhares, talvez 3 milhões, todos com terrenos nas regiões de minifúndio do país, que são as do norte do Tejo, na serra de Portalegre e nas do Algarve.

Na restante parte do país – sul do Tejo e Alentejo – os terrenos a floresta têm áreas entre cerca de 100 e 500 hectares, alguns mais, que, pela dimensão, possibilitam a sua exploração rentável com criação de gado no sobcoberto florestal. A boa exploração económica desses terrenos inclui necessariamente acções indispensáveis à manutenção da pastagem para o gado entre o arvoredo. Essas acções necessárias por razões económicas são preventivas dos fogos florestais. E à volta dos prédios, para melhor proteger o arvoredo e as pastagens, são feitos aceiros de cerca de 6 metros de largura com mobilização superficial do solo em Maio ou Junho de acordo as chuvas no ano.

Determina a lei 76/2017 dever existir para todo o país Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios e em cada município Plano Municipal de Defesa da Floresta contra Incêndios. Isso é necessário, mas não pode deixar de se conjugar com a estrutura da propriedade nas regiões do minifúndio, economia da floresta e com as normas constitucionais. Se assim não tiver esse condicionalismo em conta, como não tem sido, para defender o país dos fogos florestais, como é necessário, estão os pequenos e médios proprietários florestais a ser sobrecarregados com despesas que a economia dos seus terrenos não suporta.

Com as medidas desses planos e as impostas por esta lei, esquecem-se os princípios de justiça e de equidade e a Constituição, e não se tem em conta que as medidas impostas pela lei não podem ser cumpridas por não serem de execução económica sustentável.

Esta lei pretende que nos terrenos a mato e a floresta seja feita o que chama “gestão de combustível”, obrigando a que neles seja feito o controlo da vegetação nos termos determinados no seu artigo 15 e no anexo a ela, impondo que nesses terrenos se crie de faixas de gestão de combustível, como se refere a seguir:

No nº 1 desse artigo 15, declara-se ser obrigatório que nos espaços florestais previamente definidos no plano municipal, ao longo das vias públicas, incluindo as linhas de caminho-de-ferro, em faixa de 10 metros de cada lado, das linhas eléctricas de muito alta tensão em faixa de 10 metros de cada lado, das linhas de média tensão em faixa de 7 metros de cada lado, das redes de transporte de gás natural  em faixa de 5 metros de cada lado, a entidade responsável por cada uma delas é responsável pela gestão do combustível.  O que se entende por gestão de combustível consta do anexo à lei consta de nove normas que não são de interpretação fácil.

Sobre forma de definição da faixa de gestão de combustível, da fixação da indemnização dos prejuízos dos donos do terrenos onerados pelas servidões correspondentes e seu o pagamento a lei nada refere.

Se terrenos a mato, a arvoredo florestal, ou a pastagem natural confinarem com edifício em espaço rural, os donos dos terrenos são obrigados pelo mesmo artigo a fazer pessoalmente, ou mandar fazer à sua custa, a gestão do combustível em faixa de 50 metros de largura até à alvenaria do edifício. Também sobre a forma de definição da correspondente servidão, a indemnização pelos prejuízos e o seu pagamento a lei é omissa.

Estas imposições da lei não respeitam os princípios de justiça e de equidade correspondendo a servidão imposta sobre um prédio em benefício de prédio de terceiro, sem que a servidão resulte de contrato, de decisão judicial ou administrativa com direito a contraditório para se determinar a legalidade da pretensão, se fixar a extensão da servidão e a justa indemnização.

A lei pretende impor a obrigação pessoal de o cidadão onerado manter espaçadas as árvores no seu prédio no espaço correspondente ao da servidão predial em benefício de quem em terreno próximo tiver edifício (artigo 15 nº 2, alíneas a) e b), e de anualmente limpar o terreno de mato e outra vegetação, do que decorre significativo prejuízo.

Os donos das edificações podem executar essas acções de gestão de combustível, se não tiverem sido executadas em tempo pelos donos dos terrenos confinantes, tendo direito a exigir destes o pagamento das correspondentes despesas.

Assim a lei impõe, contra o disposto no Código Civil, essas servidões prediais, que correspondem a encargos sobre prédios em proveito de outros pertencentes a donos diferentes (artigo 1543 do Código Civil), sem prever o necessário formalismo indispensável para apuramento dos factos e fixação da correspondente indemnização. E impõe assim a obrigação pessoal de cidadãos exercerem em prédio seu a onerosa actividade de gestão de combustível, não no interesse próprio, mas no interesse de terceiros donos das edificações. Está assim a lei a impor servidão predial sem prévia fixação dos factos em que a sua constituição se fundamenta, sem determinação da extensão dela e sem indemnização. Assim impõe prestação de serviço pessoal em benefício de outrem, o dono da edificação, que consiste em fazer anualmente a gestão de combustível. Deste modo a lei discrimina o dono do terreno em relação ao dono da edificação, impondo a favor deste servidão de carácter pessoal o que a Constituição proíbe (artigo 26 e artigo 62, abaixo transcritos).

Impõe também esta lei aos donos dos terrenos florestais existentes à volta de aglomerados populacionais a manutenção de faixa de 100 metros de largura e de gestão de combustíveis nela para prevenção de fogos, sendo os donos dos prédios correspondentes obrigados a executar anualmente as acções de gestão de combustíveis nessa faixa. Neste caso a servidão é de interesse público, o de defesa contra fogos do aglomerado populacional. Por isso não pode ser constituída pelo dono de cada edificação existente no aglomerado populacional à volta do qual se dever situar correspondente faixa de 100 metros, devendo ser constituída pela autarquia, indemnizando os donos dos terrenos correspondentes na medida em que da sua constituição resultar prejuízo para a exploração económica de cada prédio por que passar a faixa. A gestão periódica dos combustíveis nessa faixa não pode ser encargo dos donos dos terrenos correspondentes, mas da autarquia, dado que é do interesse público. De outro modo estará a impor-se a um cidadão um trabalho periódico pessoal, ou a ser executado à sua custa, o que a Constituição não permite, como consta das acima citadas normas constitucionais.

Impõe ainda a lei, no caso de parques de campismo, parques industriais e de aterros sanitários confinantes com terrenos a mato e a arvoredo florestal, que nesses terrenos confinantes seja estabelecida e mantida faixa de 100 metros de gestão de combustível para prevenção de fogos florestais, mas sem impor aos donos dos terrenos o correspondente encargo de gestão dos combustíveis, que é das entidades gestoras dessas infra-estruturas.

Desta lei 76/2017 nada consta sobre a definição em concreto das faixas de gestão de combustíveis à volta dos aglomerados populacionais, isto é a que distância se devem situar das edificações do aglomerado populacional, limitando-se a remeter, quanto a isso, para o Plano Municipal respectivo.

Como é comum, o legislador, neste caso a Assembleia da República, porque os deputados pouco sabem de agricultura, de matos e de florestas, e menos das razões por que nas largas regiões do minifúndio nos terrenos a mato e a arvoredo florestal, quase todos de pequena e média dimensão, os matos crescem sem controlo humano por essa actividade ter deixado de ser comportável pela gestão económica desses terrenos, em consequência do fim da pequena agricultura familiar de subsistência. Por isso os legisladores confiam aos técnicos, neste caso florestais, a tarefa de redigir o correspondente articulado legal. Mas a questão não é de técnica florestal, mas de política e de boa técnica legislativa.

Enquanto o poder político não tomar medidas legislativas para que os terrenos a mato e a arvoredo florestal nas regiões do minifúndio sejam agrupados em unidades de gestão florestal com área entre 100 e 500 hectares, que é a mínima para que da correspondente economia resulte a necessidade de controlo da altura dos matos entre o arvoredo florestal, com respeito pelos direitos donos desses terrenos, isto é com base em diálogo de que resulte a compreensão de isso ser do seu interesse económico e também do país, os fogos continuarão a destruir a floresta do minifúndio, dado que aí os terrenos não têm dimensão suficiente para se poder fazer gestão florestal eficiente deles. Pela redacção da lei bem se entende que o seu articulado foi entregue a técnicos florestais. Esses técnicos, mesmo que não ignorantes em matéria florestal, pouco sabem das razões políticas, económicas e sociais que levaram ao quase desaparecimento da pequena e média economia agrícola de subsistência das regiões do minifúndio que até ao início da década de 1960 mantinham os terrenos a mato e a arvoredo florestal limpos de excessiva carga combustível.

Os deputados que aprovaram esta lei também não têm que saber de técnica legislativa. Para redigir articulado que venha a ser lei é preciso olhar atrás e adiante, isto é conjugar a redacção do articulado que se pretende venha a ser lei com a Constituição e os princípios gerais do direito. Disso muito menos sabem, nem têm que saber, os técnicos florestais que a terão redigido.

Esta lei de prevenção dos fogos florestais procura impor, contra a Constituição, aos pequenos e médios proprietários de terrenos a mato e a floresta pesados ónus com as medidas de prevenção de fogos florestais. Fazem-no porque sabem que a lei não vai conflituar com os donos dos latifúndios a sul do Tejo, donde é o ministro competente na área florestal que preparou a correspondente proposta para Assembleia da República. Não considerou que a imposição destes ónus aos donos da pequena e média propriedade a mato e a floresta sem indemnização justa está em flagrante conflito com a Constituição e os princípios gerais do direito, nomeadamente o de as medidas normativas para se alcançar os fins visados respeitarem outros direitos constitucionalmente protegidos (princípio de adequação), o de os fins que a norma visa alcançar não serem alcançáveis senão por meios restritivos de direitos constitucionais de menor relevância (princípio de exigibilidade), o de as normas restritivas de direitos visando alcançar certo fim não poderem desrespeitar outros direitos constitucionalmente protegidos se estes forem de valor superior ou equivalente (princípio de proporcionalidade). Mesmo se as normas restritivas de direitos respeitarem os princípios referidos, os prejuízos que resultarem delas para pessoas jurídicas não podem deixar de ser compensados por justa indemnização. Isto é feito porque nas regiões do latifúndio, pelas razões referidas, quase não há fogos florestais. Se aí houvesse, teriam seguramente outro cuidado, que, como sempre, aos ricos e aos poderosos não se faz afronta.

Não se ignora que há servidões administrativas impostas directamente pela lei, que se caracterizam por certa restrição ao uso de prédios (por exemplo servidão de não construção junto a via pública) que as leis anteriores à actual Constituição impuseram sem direito a indeminização. Hoje essas leis são inconstitucionais (artigo 62 da Constituição e artigos 1305, 1308 e 11310 do Código Civil), devendo haver contrapartida pela expropriação a ser calculada em função do prejuízo correspondente, se prejuízo houver.

Outras servidões administrativas são constituídas por acto administrativo, decisão judicial, ou negócio jurídico. Das criadas após a entrada em vigor da actual Constituição de que resultar privação do direito ao uso pleno do prédio onerado, não pode deixar de resultar para o proprietário o correspondente direito a indemnização justa. Mas se a servidão consistir também em obrigação de o dono do prédio praticar pessoalmente acção, ou pagar a quem a faça, quer essa actividade seja permanente ou periódica, mais flagrante é a inconstitucionalidade.

Impondo a lei a cidadão obrigação de prestar serviço pessoal em benefício de outrem ou do interesse público, está a recuar-se à Idade Média em que aos senhores feudais era reconhecido o direito de exigir trabalho não remunerado aos seus vassalos, impondo-lhes servidões pessoais, que o direito português não admite e é expressamente proibido pelo artigo 4, 7 e 17 da Declaração Universal dos Direitos do Homem e pelo artigo 4 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Por isso e porque as servidões prediais constantes da lei 76/2017 são impostas sem indemnização justa, são inconstitucionais por infracção dos artigos 26, 62 da Constituição, dos artigos 1305, 1308 e 1310 do Código Civil e dos tratados citados.

Com efeito a criação e a manutenção anual das faixas chamadas de “gestão de combustíveis” impõem aos donos dos prédios assim onerados actividade onerosa e permanente ou periódica; e em alguns casos conhecimentos complexos que só engenheiro florestal poderá talvez entender. De uma das normas consta:

“No estrato arbustivo e no subarbustivo o fitovolume total não pode exceder 2.000 metros cúbicos por hectare”, como consta dos critérios para a gestão dos combustíveis anexo a esta lei.

O grave problema dos fogos florestais existe onde domina a pequena e média propriedade dos terrenos a mato e a arvoredo florestal. Os donos desses prédios, que foram forçados a deixar as suas aldeias à procura de melhor vida longe delas, e os poucos idosos que ainda resistem nelas não entendem esta linguagem tecnocrática de quem olha as regiões de minifúndio do país com enfado e vontade não disfarçada de os seus donos serem expropriados sem indemnização, ou sujeitos a encargos tão gravosos que se vejam forçados a vendê-los por qualquer preço aos grandes interesses madeireiros ou à especulação financeira fundiária.

Entende-se que o PS, cuja política fundiária sempre foi, desde que cessou funções o ministro da Agricultura Lopes Cardoso, no fim de 1976, e foi feito ministro em sua substituição António Barreto de má memória política, restituir aos latifundiários expropriados os terrenos de que haviam sido donos e tomar medidas tendentes à redução drástica do número dos pequenos e médios agricultores como também fez Cavaco Silva no seu longo consulado de 10 anos, conseguindo-o. Então, desde a década de 1970 os serviços públicos centrais davam informação pública da contínua e acelerada redução do número dos pequenos e médios agricultores, interpretando isso como sinal da modernização da agricultura, não como sinal da morte da pequena agricultura de subsistência, que levou e continua a levar ao despovoamento das regiões do interior. Mas o que não se entende é que o PCP e o BE tenham votado esta lei assassina da pequena e média propriedade florestal em vez de terem exigido ser dado apoio suficiente às autarquias, às ZIFs, às associações e cooperativas florestais e outras entidades locais semelhantes para em diálogo com os donos desses prédios serem criadas voluntariamente unidades de gestão florestal com área entre 100 e 500 hectares, de cuja gestão decorra a necessidade de repovoamento florestal da enorme área de terrenos a mato em consequência dos grandes fogos anuais e o adequado controlo do mato entre o arvoredo florestal a cultivar nessas unidades de gestão florestal. Se não se fizer isso estão a discriminar-se negativamente os donos dos pequenos e médios terrenos florestais.

Estes 3 partidos preferiram, na linha dos anteriores decretos lei 124/2006, 15/2009, 17/2009 (governo PS), 114/2011 e 83/2014 (governo PSD/CDS), insistir em políticas cegas  e anticonstitucionais, fingindo que previnem os graves fogos florestais anuais e  mantendo tudo como é desde o início do declínio da pequena agricultura familiar de subsistência, o início da década de 1960. Não é compreensível que o PCP e o BL não entendam que desse modo estão a reforçar as condições para a desertificação humana do interior norte do país e a apropriação da pequena e média propriedade florestal e a mato pelas grandes indústrias madeireiras e talvez pelo grande capital especulativo financeiro, se acordar para isso.

A obstar a esta injustiça estão as normas citadas, entre outras, da Constituição:

Artigo 26

1. A todos são reconhecidos os direitos (.….) à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação.

Art. 62

1. A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte nos termos da Constituição.
2. A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento da justa indemnização.

Estas normas do direito português, sem necessidade de invocar a Convenção Europeia dos Direitos do Homem de  4/11/1950 e a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 10/12/1948 aplicáveis em Portugal por força do artigo 16 da Constituição, impedem que aos donos da pequena e média propriedade a mato e a arvoredo florestais sejam impostos ónus sobre esses seus prédios com atropelo dos citados artigos 26, 62 e 88 da Constituição e os artigos do Código Civil referidos, dos princípios de equidade e de justiça e dos citados tratados internacionais. Espera-se que o atropelo dos direitos dos pequenos e médios proprietários florestais seja travado nos tribunais.

No centro do país morreram 64 pessoas, em Junho deste ano de 2017, em consequência de grande fogo florestal em estrada onde o arvoredo, agora queimado, chega à estrada. As mortes não teriam acontecido se de cada lado dela houvesse faixa de gestão de combustível de 10 metros de largura para cada lado. Mas não consta que a autarquia em que essas pessoas morreram tivesse o imposto nos termos do decreto lei 17/2009 que já o previa. Entende-se porquê: o poder político central, bem sabendo que muitas das estradas são municipais e a gestão do combustível ao longo delas teria forte reflexo sobre as finanças municipais, temeu ter que compensar os municípios pelos avultados encargos correspondentes. Por isso remeteu o ónus para a decisão municipal. Para não o impor nas vias municipais também não teve, para as outras, coragem para usar diferente critério.

Aos pequenos e médios proprietários dos milhões de pequenos terrenos a mato e a arvoredo florestal situados nas regiões de minifúndio, quase todos emigrados em outros países ou internamente, pode o poder político apertar o arrocho, entendendo que são conservadores e sempre submissos e reverenciadores do poder. Mas deixarão de deixar de o ser, sabendo responder aos que os não respeitam o que merecem.